简述改革开放以来中央与地方关系的重大变迁?

简述改革开放以来中央与地方关系的重大变迁?
简述改革开放以来中央与地方关系的重大变迁?

简述改革开放以来中央与地方关系的重大变迁?
中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系,它包含着中央与地方的经济关系、政治关系乃至文化关系.
　　改革开放以来,我国中央与地方关系的最大变化,表现为中央与地方经济关系的变化.经济体制改革每向前跨进一步,都使中央与地方关系呈现出新的发展态势,并打上受经济体制改革影响的烙印.我国中央与地方政治关系的改革,一般都是经济关系变化的延伸和发展,是经济体制改革在上层建筑领域的表现.而“均衡、和谐地协调中央与地方的关系,不管是对经济体制改革还是对政治体制改革,都是一件十分重要也十分棘手的事情.对于经济体制改革而言,能否处理好中央与地方的关系,直接影响到我国的市场经济是统一的市场经济还是互相封锁的市场经济.对于政治体制改革而言,能否处理好中央与地方的关系,直接影响到地方和基层组织积极性的发挥,甚至影响到国家的统一和社会的稳定”.改革开放以来我国经济体制改革大体经历了两个发展阶段,中央与地方的关系也随之划分为与经济体制改革相对应的两个阶段.
　　一、以放权为主导的中央与地方关系(1992 年以前)
　　中央与地方关系根植于一个国家的社会体制之中,一国的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征和发展变化.
　　1949 年取得全国政权的中国共产党在新中国国家结构形式上选择的是单一制的中央集权模式,这是基于当时中国所面临的最重要问题所作出的决定.表现在经济体制上则是一种高度集中的资源再分配——利益满足体制,中央政府通过这样一个完整的网络决定地方政府的行为.这种利益满足体制奠定了中央与地方政府关系的模式——高度中央集权型,中央对地方政府具有强制性的指挥权,决策大多由中央一级作出,地方政府的基本职能仅在于实现全社会利益的一部分.这种高度的中央集权模式造成我国经济管理中机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低,不利于地方积极性和创造性的发挥.“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构,把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司……采取这些措施,才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性,使社会主义经济的各个部门各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来.”
　　十一届三中全会确立的经济体制改革首先在农村取得巨大成就.在巨大成功的推动下,改革从农村发展到城市.1984 年,十二届三中全会正式提出,“社会主义经济必须自觉依据和运用价值规律,是在公有制基础上的有计划的商品经济”.它突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念,为全国经济体制改革提供了新的理论指导.但长期以来形成的高度中央集权的管理体制已很难适应经济体制改革的需求,甚至在某种程度上阻碍了其进程.邓小平分析说：“机构庞大,人浮于事,官僚主义,拖拖拉拉,互相扯皮,你这边往下放权,他那边往上收权,必然会阻碍经济体制改革,拖经济发展的后腿.”只有改变这种高度集中的管理体制,调动各方面的积极性,中央与地方的关系才能趋于合理.而要改变这种高度集中的管理体制,最为关键的就是权力下放.因此,他强调,经济体制改革必须以权力下放为中心环节.同时,邓小平也十分重视政治体制改革,认为“政治体制改革同经济体制改革应相互依赖,相互配合”.政治体制改革的主要内容应当是“权力要下放,解决中央和地方的关系”.即下放权力,发挥地方积极性,是经济体制改革和政治体制改革的迫切需要.
　　因此,1978 年以来,在总结新中国历史经验的基础上形成的认识是：要正确处理中央和地方关系,就必须分权、放权,要通过“精兵简政,真正下放权力,扩大社会主义民主,把人民群众和基层民主的积极性调动起来”.在这一认识的基础上,我国坚持“两个积极性”的总体原则,实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策.党的十三大报告确认：“凡是宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行.这是一个总的原则.在中央和地方的关系上,要在保证全国政令的统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是指出大政方针和进行监督.” 在这一时期,权力下放的理论与实践交错产生与进行,互相促动.这一时期的权力下放包括1980 年的财税权下放、1982 年的立法权下放以及1984 年的投资决策权下放.然而,在这一过程中,开始出现了令人不安的地方和部门保护主义问题.“有的地方和部门的保护主义,已发展到了严重的程度,为了他那一点个人和局部利益甚至连犯罪的问题都敢加以保护.”同时,在这一阶段的改革中,形成了东重西轻的梯度分权格局,即东南沿海一带,权力下放较大；而中西部地区,则权力下放较小.权力下放不均等,不仅进一步扩大了东西部的差距,而且导致地方与地方之间、企业与企业之间的不公平、不平等竞争,权力下放使地方政府的功能急剧膨胀,为了地方的狭隘利益,产生了垄断意识,形成了“诸侯经济”.早在1988 年就有人尖锐地指出全国已有20 多个“独立王国”、2000 多个“诸侯”.各地方为了自身的利益,不断向中央争投资、上项目,利用自身权力加剧地方割据和封锁,搞自成体系的“大而全,小而全”,使各地产业结构趋同,并引发了一系列资源大战.
　　概括来看,这一阶段的总体特征是：在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中强调发挥两个积极性,其结果是以权力下放、地方分权为主,促进了地方经济的发展,但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力.这一点江泽民同志给予了明确阐述：“改革开放以来,实行权力下放,地方积极性得到充分发挥,有力地推动了改革与发展.这是一条重要经验,应当充分加以肯定.但在这个过程中,也出现了一些新的矛盾和问题.有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益,贯彻执行中央的方针政策不力,甚至出现了上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够,某些方面存在过于分散的现象.我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益,也不允许存在损害国家全局利益的部门利益.”
　　二、不断磨合的中央与地方关系(1992年以来)
　　从历史来看,最理想的中央与地方关系应该是平衡与协调关系.在权力分配上,既能保证中央政府有足够的力量治理好全国,又能保障地方有适度的权力建设好地方.任何一方的权力过大或过小,都将破坏权力的正常运转.中央的权力过大,影响地方的建设与发展；地方的权力过大,则威胁中央的治理.这是1992 年以来我国力图达到的理想状态中的中央和地方关系.
　　1992 年,十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标.社会主义市场经济是商品经济的高级形式,这种形式下的经济运行模式和运行机制既不同于传统的高度集中的计划经济形式下的运行模式和运行机制,也有别于改革开放以来实行的有计划的商品经济形式下的运行模式和运行机制.市场经济要求尊重市场的内在运行规律,让市场在资源配置中起基础性作用.从此,我国的整个经济运行快速地向市场化方向转变,进入一个急剧向市场经济过渡的全面改革的历史时期.与此同时,在社会主义市场经济体制建立过程中,政治体制的功能也必然要发生变革,以适应经济体制和社会、经济生活方式的变化.可以说,从对物质资源的直接管理到非直接管理,从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主,是政治体系在市场经济条件下发生的重要变革.中央与地方关系作为整个政治体系中的子系统,也必然要发生适应性变化.与这样一种经济体制相适应的中央与地方的权力结构,既要求有必要的中央集权,又要求有在中央有效控制下的地方适度分权.从一定意义上说,没有中央集权条件下的地方分权,必然会造成“诸侯林立”的分裂局面；而没有在地方分权基础上的中央集权,又会复归于僵化的“大一统”模式.只有实现二者的结合,才能适应社会主义市场经济体制的客观需要,实现中央与地方关系的合理化.
　　为了改变改革开放以来由于实行行政放权而带来的中央宏观调控能力削弱和地方保护主义盛行的状况,1994 年新的财政体制分税制及其他管理体制的实行,使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向,标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段.分税制的一个明显特点,就是扩大了地方固定收入的范围.这有利于促进地方合理地组织经济,有效地利用资源,提高经济效益,最终做到既增加了地方的收入,也能增加中央的收入,实现财政、税收上的“两个积极性”.实践表明,分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道.因此,早在五年前甚至更早,就有经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”.
　　分税制是一次重大的制度创新,它改变了中央与地方的博弈格局,不同程度地提高了各地方对于中央财政的依赖度,明显强化和改善了中央宏观调控能力.但是,分税制并非万能,虽然加大了中央财政转移支付力度,但对于地区差距问题,不仅未能加以解决,反而进一步扩大.由于分税制改革主要是“中央主导型”模式,自实行以来,中央和地方的经济分成比例几乎年年在变,中央可以根据经济形势的需要,随意调整中央和地方的分配关系,地方政府只能被动接受,从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音.再加上在分税制确立之后,由于中央与地方政府之间事权划分得不明确,双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化.尤其是地方这一层面,过度重视地区间的经济竞争导致大量低水平重复建设,由此又形成地方保护主义,并进而导致严重的腐败问题.而地方由于承担了从中央转移而来的财政压力,又必须考虑另外开辟财源,因而往往集中注意力于土地开发,通过“经营城市”来增加收入、缓解财政压力,这就导致了房地产过热和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”.瑏瑥这样一些问题的存在,既威胁到中国经济的健康发展,又往往使得中央的调控措施失去应有的力度与效果,甚至影响到其权威与合法性.
　　总之,这一阶段的总体特征是：在发展和完善社会主义市场经济体制过程中强调发挥两个积极性,它意味着中央要加强属于自己的宏观调控权,同时把属于地方的权力划归地方.因此,1992 年以后我国在中央与地方关系的磨合上出台了不少有针对性的政策,增强了中央的宏观调控能力,同时也出现了新的地方保护主义.如此看来,要想达到理想状态的中央与地方关系任重道远.
　　三、权衡中央与地方关系的理论思路
　　如前所述,改革开放以来我国既经历了从计划经济体制到市场经济体制的转轨阶段,又步入了发展和完善社会主义市场经济体制的时期.虽然两个时期中央与地方关系的权衡重点和最终取向不尽相同,但都植根于建设中国特色社会主义的大环境中,都是基于对历史上所犯错误的规避.在这其中,我国的社会体制发生了深刻变化,高度一体化的官僚集权体制被打破,政治权力与经济权力开始走向分离,社会逐步趋于多元化.中央与地方关系也不例外,传统单一的中央高度集权模式让位于多元化的、中央集权与地方分权并存的新格局.随着社会主义市场经济制度的建立、分税制的实行、政府机构与职能的改革等,我国中央与地方的关系有了实质性变化,初步建立起政治运作与经济运行相对独立的政经二元化体制.瑏瑦但是,当改革进入深水区以后,以分权为路径解决我国的中央与地方关系遇到了难以突破的瓶颈.因此,我国在中央与地方关系的权衡上有着理论拓展的空间.
　　中共三代领导集体在不同时期处理中央和地方关系上均形成了极具智慧性的理论.概括来看,1956 年毛泽东在《论十大关系》一文中关于中央和地方关系的理论直接指导了计划经济条件下我国处理中央和地方关系的实践,同时也具有不容低估的现实指导价值；在20 世纪80 年代中期,以邓小平为核心的第二代领导集体针对改革开放中出现的实际问题,系统提出了经济转轨时期处理中央和地方关系的原则,并在随后的改革开放进程中发挥了巨大作用；1995 年江泽民在十四届五中全会上发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话,系统阐述了第三代领导集体处理中央和地方关系的原则和构想,这直接指导了社会主义市场经济体制建立过程中中央和地方关系的权衡.从理论上来看,中共三代领导人都在不同时期坚守了相同的理论原则.这一方面彰显了理论本身的生命力,同时这些理论思路也是现今发展中央与地方关系的准绳.
　　一是要发挥中央和地方两个积极性.1995年,中共十四届五中全会全面系统地论述了发挥中央与地方两个积极性对于我们的意义.“充分发挥中央和地方两个积极性,是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题,直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展.我国国家大、人口多,情况复杂,各地经济发展不平衡.赋予地方必要权力,让地方有更多的因地制宜的灵活性,发挥地方发展经济的积极性和创造性,有利于增强整个经济的生机和活力.同时,全国经济是一个有机的整体,中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策,才能保证总量平衡和结构优化,维护全国市场的统一,促进国民经济有序运行和协调发展.”瑏瑧充分发挥中央和地方两个积极性,这是《论十大关系》中提出的一个重要思想,成为后来我国处理中央与地方关系的重要原则,以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体在改革开放的新形势下坚持了这一思想.这说明三代领导集体的思想是一脉相承的,这也是我们权衡中央与地方关系时必须坚持的基本原则.
　　二是要维护中央权威.1996 年3 月11 日,江泽民在八届全国人大四次会议解放军代表团讨论会上的讲话中指出：“中央领导和中央政令的权威必须维护,这也是我们党的一贯的政治原则和政治纪律.”对照建国以来的发展历程,我们不难发现,维护中央权威是中华民族生存和发展的基本条件,是确保国家安全、社会政治稳定和经济协调发展的需要,是深化改革、建立社会主义市场经济体制的需要,也是扩大对外开放的需要.
　　三是要尊重地方利益,属于地方的权力要划归地方.十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标的建议》提出：“发挥中央和地方的积极性,实行投资的合理分工.中央掌握的建设资金集中用于全国性或跨地区的基础设施、基础产业和支柱产业重点工程,以及科技、教育、国防等方面的重点项目.地方政府投资主要用于本地区公益性、基础性项目.”这就确定了属于地方政府的一项重要权力：投资管理权.这样,按照三代领导集体的主要思路,就是赋予地方必要的权力,特别是与其权力、职能、责任相一致的地方经济调控权要划归地方,应充分尊重地方利益.
　　四、拓展中央与地方关系的实践途径
　　从实践角度来看,中央和地方关系有着较大的拓展空间.
　　其一,权力下放的思路不能放弃,尤其是对于中国这样疆域辽阔、人口众多的大国而言更是如此.从新中国中央和地方关系几十年的发展历程中可以看出,中央和地方的关系始终处于一种集权、分权的循环往复中.中央的积极性高了,就影响了地方的积极性；地方的积极性高了,就影响了中央的权威.改革开放初期实行的以行政放权为主要特点的中央与地方关系改革所带来的后果是：地方保护主义盛行和中央宏观调控能力的削弱.这似乎让人谈虎色变,谈到分权就联想到中央的孱弱.于是在以后的改革中,我们一方面放权,另一方面又出台不同的政策对所放权力进行约束,直接带来现今地区梯度格局明显,东西部之间、沿海与内地之间差距愈益拉大,导致地方政府更多的抱怨和新的地方保护主义的出现.
　　权力下放本身没有错.欧美国家三百多年来都遵循给予地方更多的积极性和自主权的原则,也未见那些国家的统一地位发生过改变.那为什么我国出现了大量的低水平重复建设和政绩工程? 原因就在于在权力下放过程中没有给予地方更多的监管权.如果我们能更好地发挥民间力量、非政府组织以及公共领域的监督作用,那么地方政府在一些宏观规划和大的城市建设上就必须做到透明化,同时采用一定范围的听证制度,在保证地方利益的同时,考虑国家的整体利益和长远效益.
　　其二,寻求通过制度化、法律化的途径来达到中央与地方之间的平衡.我国是单一制国家,中央政府代表了国家的所有主权,地方政府只是中央政府的分支,有义务服从中央的命令,中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定.自1994 年实行“分税制”以来,地方政府逐步具备了自己稳定的税种和财政收入来源,作为独立的利益主体地位凸显,甚至有人说,加上中央对地方的税收返还以及大量归于地方支配的预算外和制度外收入,地方政府以各种形式实际支配的公共财力远远大于中央政府.瑏瑨独立的利益主体使地方政府具备了经济学中“经济人”的特点,这也是中国地方保护主义的根源.但是,不论人权、财权还是事权,地方政府与中央实质上很难“平等对话”.在单一制的大背景下,地方政府只能谋求一些制度外措施如“跑部钱进”和“上有政策、下有对策”等,谋求自身作为“经济人”的利益最大化.因此,我国中央与地方关系种种问题的实质是,单一制下不具有明确法律地位的地方政府,为了追求自身利益最大化形成同中央的博弈.因欠缺类似“州际贸易条款”的有效调控机制,在中央与地方的博弈中,中央并非在每一方面都处于明显的优势地位,尤其是在经济方面.这使得中央对地方权力的收放犹豫不决,也直接导致建国以来我国中央与地方的关系始终徘徊于“集权—放权”的循环之中、“放—乱—统—死”的怪圈转个不停.所以,通过法律约定中央和地方的关系成为一个刻不容缓的话题.
　　从现实来看,虽然我国现行宪法、地方组织法中对于中央与地方政府的职权划分有一些规定,但这些规定是原则性的、粗线条的,过于笼统,缺乏严格、准确的界定和区分.这样,中央根据需要,可以随时收权和放权；地方为了自身利益也可以向中央讨价还价.因此,如一些学者所建议的那样,可以考虑制定一部中央与地方关系法,规定中央与地方的权力划分.当然这里所提到的法律方式包括两种：一是可以通过立法方式确定中央和地方的权限,二是应该通过法制手段解决中央和地方之间的冲突和分歧.
　　其三,可以从历史和他国寻求政治智慧.从历史来看,世界上的大国所采用的几乎都是联邦制国家结构形式.在当今世界约200 个国家中,虽然只有28 个联邦制国家,但它们占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口,并呈现出丰富的多样性.对于大国而言,这些国家由于疆域面积庞大、人口众多,势必存在各种不同的要求,无论是政治上的还是经济上的,这些带有地方特色的要求如果全部交由一个中央集权的国家进行权衡,就不会强调每一个地方的各自特色和利益.美国、德国的联邦制在长期的历史发展过程中,形成了比较规范的中央与地方关系.显然,谋求政治文明的发展是没有国界的,他国的历史经验可以为我国处理中央和地方的关系提供政治智慧.
　　总之,任何一个大国的有效治理,都必然依赖良好的中央与地方分权.通过中央与地方的分权,中央政府能够更加有效地收集和处理实施治理所必需的信息,将自己的权力更加深入地贯彻到社会的末梢,并合理控制政府规模,建立一个更有效率的政府；而地方政府能够更加了解民众的偏好,从而更加有效地回应居民对地方性公共物品的需求,同时各个不同的地方政府之间的竞争也有助于居民通过“用脚投票”获得更好的公共服务,地方政府也会由此产生制度创新.