如何完善首长负责制

如何完善首长负责制
如何完善首长负责制

如何完善首长负责制
一、正确界定行政首长负责制的“负责”内涵
　　我国理论界对行政首长负责制的认识逐渐深入,但对这一行政领导制度中的核心内容“负责”的涵义至今也未曾予以明确界定.无论是新近出版的宪法学著作,还是前几年出版的《宪法词典》、《行政法词典》都未能加以阐述.有的学者从行政职责角度出发,认为我国行政领导者负有不同的责任：对党负政治责任；对国家权力机关负执行责任；对司法机关负法律责任；对人民负服务责任,对国务院和上级行政机关负工作责任（注：向美清主编：《现代中国行政管理学教程》,法律出版社1990年10月版,第105页.）.显然,就行政首长而言, 这种负责内容过度宽广是难以操作的,也与宪政体制下的行政首长的地位不相融通.笔者认为要有效推进行政首长负责制的建设,实现宪法目的,首先必须正确界定“负责”的内涵.为此,笔者结合我国实践和有关行政领导制度的理论,界定行政首长负责制“负责”的内涵有两层意义：
　　第一层是政治责任,也叫宪法责任.它是指行政首长由于行使行政权不当而引起政治后果,依照宪法应承担的责任.“国家机关及其工作人员所作所为,必须合理、合目的性,其决策必须符合人民的意志与利益.如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民利益,虽则不一定违法,不受法律追究,却要承担政治责任”（注：郭道晖：《法的时代精神》,湖南出版社1997年3月版,第468页.）.在政党政治发达的国家,中央行政首长往往是政党领袖,首长的行为产生的后果,直接关系到政党的利益,可能影响到国家的政治生活.在我国行政首长往往是共产党员,其行为直接关系到党的形象与威望,关系到国家民主法制建设,甚至可能直接影响人民民主专政的国家政权.依据宪法规定,行政首长应当承担的政治责任主要表现为：一是报告工作,行政首长必须每年（或季度或者应议会的要求随时）向产生它的机关报告工作情况或就重大事项进行汇报.行政首长向议会（代表机关）汇报或报告工作,有的国家称为“国情咨文”,在我国称为“政府工作报告”；二是回答质询,行政首长及其各组成部分负责人都有责任回复议会（或议员）的质询；三是提出辞呈,行政首长由于自己的工作产生危害后果,为了表示自己承担责任而主动向议会或有权机关提出辞呈；四是接受罢免,由于行政首长行使行政权已经违反了议会授予行政权的目的,或者行政行为导致了严重的社会危机,行政首长又不主动辞职的,由产生他的机关依法罢免其首长的职务.罢免行政首长,特别是罢免中央政府的行政首长,世界各国都有着十分严格的法律程序.可以说,行政首长辞呈是表示自己“负责”,而罢免正是首长“不负责”而采取的强迫其承担法律责任的方式.从责任而言,这种“政治责任”是最主要的,也是最符合行政首长负责制的“负责”内涵的.
　　第二层是法律责任,也叫个人责任.它是指行政首长的行为违反了法律的规定,依法应承担的责任,包括行政责任、民事责任、刑事责任.行政责任是指行政首长的行为违反了行政法律规范,依法应承担的责任,直接表现为受到行政惩罚和行政处分,实践中行政首长受到行政处分的事例还是比较多的；民事责任是指行政首长的行为违反了民事法律规范,依法应承担的责任,这一责任主要是以行政首长为代表的国家行政机关的违法行为而引起的责任,表现为赔偿损失,恢复原状,停止侵害等；刑事责任是指行政首长严重违法,并触犯了刑事法律,依法应承担的责任,这里主要是指行政首长职务犯罪,表现为司法机关追究行政首长的刑事责任,判处各种刑罚.
　　二、理顺行政首长个人负责与党的领导关系
　　行政首长个人负责与党的领导关系,是党政关系的重要内容,这是社会主义新型党政关系的一个重要组成部分.要完善行政首长负责制,首先就必须理顺个人负责与党的领导之间的关系,在坚持和改善党的领导的前提下,稳健推行行政领导制度的改革,实现真正的首长负责制.
　　首先,坚持党的领导是完善行政首长负责制的保障.共产党是我国的执政党,在政治生活中有着任何其它政治组织不可替代的地位.坚持党的领导已经作为宪法的重要原则规定在序言中.但党如何对行政机关实行领导呢?列宁认为党的领导首先是政治领导,同时也是组织领导,具体地说,党的领导表现为三个方面：第一,党制定政策,对重大问题拥有决策权；第二,党有权向行政机关输送干部；第三,党有权监督、检查和协调国家机关的工作（注：王正泉主编：《从列宁到戈尔巴乔夫——苏联政治体制的演变》,中国人民大学出版社1989年6月版, 第80页.）.党的十二大报告,坚持和发展了列宁的这一思想,报告指出“党的领导主要是思想政治和方针政策的领导,是对于干部的选拔、分配、考核和监督,不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥”.具体到行政首长负责制的实践,那就是：（1）党主要是通过权力机关, 把党的路线、方针、政策形成决议,交予行政首长执行；（2 ）党主要是对行政工作的路线、方针、政策的领导,对于具体的行政执行事务,全部由行政首长依法处理；（3 ）党通过向权力机关推荐行政首长候选人,将素质好、水平高、政治立场坚定的党员推荐到行政首长的领导岗位上；（4）党对行政首长执行党的路线、方针、 政策的效能情况实施政党监督,向权力机关提出建议,这是完善首长负责制与坚持党的领导的统一体.
　　其次,进一步完善行政首长负责制就必须不断改善党的领导.加强党的领导也要改善党的领导.邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中说：要“着手解决党政不分,以党代政的问题,在中央一部分主要领导同志,不兼任政府职务,可以集中精力管党,管路线、方针、政策.这样做,有利于加强和改善中央的统一领导.有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围的工作.”（注：《邓小平文选》（一九七五——一九八二）第281页. ）党政分工是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要内容,正是这种思想的推动之下,我国建立了行政首长负责制和各种形式的工作责任制.行政首长负责制就是党政分工的一种重要形式.凡是政府执行事务,无论这种事项大与小,都一律由行政首长负责处置,并承担处置引起的法律后果.党不应对之进行干预,卷入到具体的行政争议当中去,而应在方针、政治路线以及组织上进行领导.所以,改善党的领导就是支持行政首长行使行政管理的大权和决策行政执行事务,也就是说,党对行政事务不包办代替,不干预插手,而是通过政治组织领导去实现党对行政机关的领导.因此,进一步深化改革,改善党的领导,是完善行政首长负责制的内在动力.
　　三、加强行政首长人事权,树立行政首长权威
　　在行政首长负责制中,行政首长是否享有人事权是直接关系到行政首长权威能否树立起来的关键因素.各国都把行政领域的人事权,主要地交予行政首长行使.（注：英国首相可以任命大约一百个大臣级和地位较低的大臣级职务；西德总理也可以任命差不多人数的官员；在美国,卡特总统一上任就要进行两千多项政治任命,其中两百多个被视为行政结构中的关键性的决策职位.参见〔美〕阿尔蒙德等著：《比较政治学》,上海译文出版社1987年2月版,第306页.）在美国,主要行政官员的任免权掌握在总统手里,尽管任命高级官员须经参议院同意（或参议员礼貌）,但大量的低级行政官员都由总统直接任免.在英国,中央政府的高级官员和几乎所有的阁员都由首相决定任免.虽然从形式上看须经英王批准,但那仅仅是形式而已.大多数国家,无论是内阁制还是总统制,在人事任免权上,首长都大权独揽.我国是社会主义国家,与资本主义国家的政治制度有着本质的区别.在人事权上我们坚持“党管干部”的原则.行政主要干部的配备由党组织考察、调查并形成推荐意见,最后由人大依照法定程序决定是否任命或选举.这样保证了被选拔人员的政治素质、决策水平和业务能力.从而使政府工作更好地贯彻党的路线、方针、政策,更好地执行国家意志.党管干部的原则,是我国人事管理制度的特点,也是优点.所以,在加强行政首长人事权问题上,我们要坚持这一原则.在此前提下,加强行政首长人事权主要扩大三个方面权力：
　　第一,加强行政首长的“人事提议权”.所谓“提议权”就是行政首长根据本行政机关工作人员（特别是人大决定的政府组成人员）的工作情况,有权向党委组织部门提出人事变更的意见,再以法定程序由权力机关决定其去留.这种提议权既坚持党管干部的原则又贯彻行政首长负责制,使其他工作人员与行政首长之间形成服从与领导的层级关系.从而构筑起行政首长在行政管理工作中的“行政核心”地位.在地方各级行政机关中逐步突出首长的“长官”形象.
　　第二,减少“副职”对行政首长的牵制.行政首长需要副职来协助自己工作,分担某些具体工作,代表首长行使某些特定的职权,减轻首长的压力,发挥整体效率.这也是现代行政发展的需要.但是副职也有一个合理人数、比例适当的问题.在“八二”宪法之前,我国许多机构,存在着“副职成串,相互扯皮,拉帮结派,搞小团体现象”.经过多年改革已经有所改观.但是,在实际工作中,行政机关的副职还是偏多,有的一个市就有7－8个副市长,根据《南方周末》报道甚至出现过一个镇有26个副镇长的奇特现象.副职过多,容易造成意见分歧,人际关系复杂,不但首长与副职之间关系复杂化,甚至副职之间、副职与不同部门之间的关系也趋复杂,降低行政效率；另一方面,副职过多容易产生部门保护主义,因为每位副职往往主管一个部门或几个部门的事务,本位主义思想经常作祟.所以一个合理人数的副职,能够发挥首长制优势,简化手续,提高效率.根据行政管理的经验,一般以一个正职,三个副职为宜.这样便于首长掌握领导权,便于形成集中意见,从而使决策、执行效率大大提高.
　　第三,改变地方各级政府“副职”产生的方式.根据宪法第101 条规定,地方各级政府的“副职”既不是首长提名的,更不是首长决定的,而是由同级人大选举产生,并由人大罢免.这种副职产生程序与地方政府的首长产生程序完全一样,但与中央政府的副职（副总理、国务委员）产生程序不同,中央政府的副职由总理提名人大决定,并且规定“副总理协助总理工作”.笔者认为,宪法之所以要作这种不同规定,主要是为了保证地方各级政府正、副职产生的民主化,防止首长结党营私.但是它也带来了两个明显的弊端：一是产生首长与副职之间没有主次之分,导致“负责”不明的弊端.首长由人大选举并决定任免,因此,首长必须向人大负责；然而,副职也由人大选举并决定任免,从法理上讲,副职也应当向产生他的权力机关负责；因此,从他们两者与人大关系看,无论是首长还是副职,他们地位是平等的.而根据宪法规定各行政机关实行行政首长负责制,这就意味着首长统率行政机关,代表行政机关向权力机关负责,那么“副职”到底是应作为行政机关一员（重要一员）向首长负责呢,还是独立于首长之外向产生他的人大负责?二是容易形成副职与首长相抗衡的弊端.由于副职同首长一样都由选举产生,而且副职人数较多,容易造成政出多门,对首长牵制多,一旦首长与副职之间产生矛盾就难于统一,影响到了首长的核心地位,也使首长的法律权威受到挑战.这对于完善首长负责制确实是一个重要的技术问题.笔者认为,既然中央政府的副职都可以由首长提名人大决定,那么地方政府的副职更应同于中央政府的产生方式,由首长提名,人大决定.
　　四、健全对行政首长的法律监督机制
　　行政首长负责制是一种民主的制度,也是一种负责的制度.但如何促使行政首长负责呢?笔者认为就是要运用国家权力的制约机制,去监督行政首长,促使首长认真地做好工作,增强责任心,真正地负起责任.
　　（一）充分发挥国家权力机关的监督效能
　　权力机关的监督是最核心的监督,也是宪法赋予权力机关的一项职责.权力机关对行政首长的监督,可以通过四种途径实现.第一,通过严格的选任制,去实现监督.权力机关要与党的组织部门一起,按照干部的“四化”要求将那些素质好、水平高、能力强的人推荐到行政首长的职位上；第二,充分行使质询权,实现过程监督.质询是人大对政府进行监督的一种形式.通过质询促使政府对某些问题引起重视,并迅速改进.在实践中有的地方人大运用质询权有力地推进了政府的工作.但目前我国有关质询权行使的法律规定比较严格,行使起来有一定的难度；所以人大要加强对行政首长的监督,很重要的一点就是今后要加强质询权的运用和质询制度建设.第三,罢免、辞职制度化、法律化.罢免、辞职直接关系到行政首长的政治生命,也关系到国家、人民的利益,所以这一制度的法律化是十分迫切的、必要的.对行政首长罢免、辞职必须有法定的标准与理由,并建立起辞职程序、罢免申诉制度等.1982年以来,我国权力机关已经罢免了为数不少的行政首长,这已为制定相应罢免标准提供了有益的经验.第四,运用人大的管“钱包”功能,实行财政监督.财政监督是许多国家议会对政府进行监督的重要形式.从我国宪法规定来看,这种财政监督是宪法赋予各级人大及其常委会的职权.宪法第62条第十项、第67条第五项规定了全国人大及其常委会对中央政府财政预决算的审批权.地方各级人大及其常委会也有类似的财政监督权.从法理上讲,经过人大批准的预算案即是法律,政府必须依法执行,人大及其常委会可以审查政府是否按照批准的预算法案实施,对违反预算法案的行为,应当追究相应的责任.
　　（二）重视国家的审计监督
　　1982年宪法规定了各级行政机关设立审计机关,任务是对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家财政金融机构、企事业组织的财务收支进行审计监督.我国目前的审计机构设立在各级政府之内,审计长由人大决定任免.审计机关同时受上级审计机关和同级政府的双重领导.审计也是一种监督.虽然审计作为一个独立部门,但它毕竟是受同级政府的领导,这就带有“自己监督自己”的味道了.孟德斯鸩曾说过一句名言,自己监督自己等于没有监督.这话虽然讲得绝对了点,但它却道出了一定的科学性.我国审计机关在实践中起着巨大的作用,在很大程度上杜绝了各种乱用、滥用经费的行为,保证国家经费的合理使用.但是,距离其应有的作用尚有许多方面需要改进：第一,提高审计机关的地位,以促使其正直独立地行使审计权.笔者建议将审计机关归口到人大常委会领导之下,作为人大常委会的一个常设工作机构.这样,可以增加人大对专门经济问题的管理、监督,同时,又可以使审计活动不受行政干扰,实现人大的监督职能.第二,要增加审计机关的审计权限.日本的审计机关叫会计检查院,其职责、权限范围广.它对国家的每月收入、支出；国家所有的资金、物资以及国家资产的增减；国家债务、债权的增减；国家投资与资本总额二分之一以上的法人会计事项等等进行审计监督.因此,参照有关国家的情况,适当增加我国审计机关的职权是必要的.第三,思想上重视审计监督的作用.在西班牙,审计权一直被看作是“最能抵制和制约滥施王权权力的武器.”（注：杨百揆编：《现代西方国家政治体制研究》,春秋出版社1988年8月版, 第31页.）由专门的审计机关来审计政府的财政活动,这对政府是一个极大的触动,从而促使政府在法律的约束之下行使职权.
　　（三）运用诉讼手段,监督行政首长
　　运用诉讼手段监督行政首长是行政法治原则的要求.行政首长的行政行为及其领导下的行政机关的行政行为（包括行政不作为）都必须遵循行政合法、合理原则.司法机关对行政首长行政行为的监督主要有三种方式：一是行政诉讼程序,即人民法院通过对具体行政案件的审判,来确定行政首长及其机关的行政行为是否合法,是否适当,从而监督行政首长维护行政法治原则.二是宪法诉讼.行政首长在国家行政机关中处于核心地位,其行为直接关系到宪法的实施与公民、法人和其他组织的合法权益.所以,对行政首长的行为开展宪法诉讼同样是十分有意义的监督行为.尽管我国目前还没有开展宪法诉讼,但是随着行政诉讼的开展,国家法制建设的加强,这一重要的法律监督形式终将付之于实践.三是建立弹劾制度.对行政首长的叛国、违反宪法或法律的行为进行弹劾,这是现代国家通行作法.当然,我国建立弹劾制度必须与国情相结合,必须反映社会主义民主、法制的基本要求.